Ekspertgruppen, som skal udarbejde grundlaget for en generel og så vidt mulig ensartet CO2-afgift fremlagde sin første delrapport den 8. februar 2022.
Rapporten er endnu et skridt i retning af indførelse af en afgift på drivhusgasudledninger. Første skridt var indgåelsen af et bredt politisk forlig i december 2020, hvori det blev fastlagt, at der skulle gennemføres en grøn skattereform, i hvilken der skal indgå en ensartet CO2-afgift, som udgør det væsentligste element i klimalovens krav om en 70 pct. reduktion af CO2-udledningerne i 2030 i forhold til niveauet af udledningerne i 1990.
I delrapporten giver ekspertgruppen deres forslag til principper bag samt arkitektur og niveau for en drivhusgasafgift. Delrapporten omhandler udledningerne fra industri og andre erhverv, ikke-vejgående transport og elproduktion samt individuel og kollektiv varme. Landbrugets udledninger fra dyrehold mv. og udledninger fra vejtransporten er ikke omhandlet i denne delrapport. Anden delrapport vil således behandle spørgsmålet om, hvorvidt landbrugets udledninger skal være omfattet af en generel afgift, og i givet fald på hvilket grundlag denne afgift skal beregnes.
Populært sagt vil ekspertgruppens redegørelser danne grundlaget for de politiske beslutninger om omfanget af, niveauet for og principperne bag en generel drivhusgasafgift; mens den egentlige implementering heraf i form af en konkret udformning af afgiften og afgiftsgrundlaget udestår.
Ekspertgruppens kommissorium indeholder en række ønsker, som er indbyrdes modstridende. Det væsentligste er dilemmaet mellem på den ene side omkostningseffektivitet – dvs. størst mulig nedbringelse af CO2-udledninger til den lavest mulige samfundsmæssige omkostning – og på den anden side hensynet til erhvervslivet, herunder især de største udledere af CO2, som ved et højt afgiftsniveau ikke eller kun i begrænset omfang fortsat vil kunne producere i Danmark. Der tales om et lækageproblem, som dækker over det forhold, at en høj dansk CO2-afgift dels vil gøre det svært at fastholde CO2-intensiv produktion i Danmark; dels vil medføre, at danske forbrugere vil fravælge dansk producerede varer til fordel for udenlandske, der ikke er omfattet af samme høje afgiftsniveau. Effekten risikerer at blive udflytning af danske arbejdspladser uden heraf følgende effekt på den globale udledning af drivhusgasser.
Ekspertgruppens forslag
Ekspertgruppen har beregnet, at opfyldelse af 70 pct.-reduktionsmålet i 2030 forudsætter en nedbringelse af CO2-udslippet fra industrien mv., jf. ovenfor, på 3,5 mio. tons.
Den samlede beregnede manko i opfyldelse af 70 pct.-målet udgør 9,4 mio. tons CO2. Stigende kvotepriser forventes at medføre en reduktion på ca. 1 mio. tons. Der er indgået en aftale med landbruget om reduktioner svarende til mellem 4 og 6 mio. tons. Industriens bidrag udgør således mellem ca. 2,5 og 4,5 mio. tons, idet reduktion i transportsektorens udledninger vurderes at være samfundsmæssigt for dyre.
Den mest omkostningseffektive metode til at nå reduktionsmålet er gennem en ensartet afgift på alle udledninger fra industrien mv. uanset kilden. Afgiften vil sikre, at CO2-reduktioner gennemføres, dér hvor det er billigst. Enhver fravigelse fra det ensartede udgangspunkt, hvor udledninger fra nogle kilder beskattes højere eller lavere end andre, vil øge omkostningerne pr tons CO2-reduktion. Omvendt vil en ensartet afgift medføre større lækage, idet den mest CO2-intensive produktion ikke vil kunne opretholdes uændret, og vil derfor blive flyttet til steder med lavere afgift på udledningerne.
Den eksisterende afgiftsstruktur medfører en svingende afgiftsbelastning og er sammensat af tre elementer: Energiafgifter primært på transport og opvarmning; relativt lave CO2-afgifter i industrien mv. samt omkostning til betaling for CO2-kvoter for de – typisk større – udledere, der er omfattet af EU’s kvotehandelssystem.
Ekspertgruppen foreslår en forenklet struktur, der sikrer et ensartet afgiftsgrundlag for industrien mv. De eksisterende energiafgifter, hvis størrelse afhænger af energiindholdet i det pågældende brændsel, erstattes i det væsentlige af en generel afgift på CO2-indholdet. Samtidig foreslås det, at der gives fradrag i afgiften for kvoteprisen. Hermed sikres i udgangspositionen en ensartet belastning, uanset hvorfra omkostningen ved udledningerne hidrører, se dog nedenfor.
Desuden foreslås CO2-afgiften udvidet til en række veldefinerede i dag afgiftsfrie områder, såsom færger, fiskere, indenrigsfly, Nordsøens energiforbrug, raffinaderiers udledninger og brug af fossile brændsler til elproduktion.
Ekspertgruppen foreslår alene 50 pct. fradrag i CO2-afgiften for kvoteprisen ud fra følgende argumenter:
- For det første tildeles der i dag en del gratiskvoter svarende til ca. 40 pct. af kvoterne. I princippet skal disse ikke give ret til fradrag.
- For det andet tilfalder provenuet ved salg af kvoter ikke den danske statskasse, men kvotesælgeren. Derfor skal de danske afgifter ikke reduceres eller ikke reduceres fuldt ud med kvoteprisen.
Begge argumenter forekommer i skatteretlig sammenhæng usædvanlige. I mangel på oplysninger om fordeling på kvoteomkostningerne gives et halvt fradrag – nogle bliver overkompenseret, andre underkompenseret, men gennemsnitligt passer det. Tænk hvis driftsomkostninger fordeltes efter tilsvarende principper. At provenuet ikke tilfalder den danske statskasse kan vel næppe heller føre til, at dobbeltbeskatningen til dels opretholdes. Forhåbentlig ligger der ikke her inspiration til ændrede regler om lempelse til undgåelse af international dobbeltbeskatning.
De konkrete modeller
Ekspertgruppen afstår fra at foretage en afvejning af de modstridende hensyn til omkostningseffektivitet og erhvervsbelastning/minimering af lækageproblem. Derfor fremlægges tre forskellige modeller, der i varierende grad afvejer de to hensyn overfor hinanden.
Model 1
I model 1 introduceres en generel CO2-afgigft på 750 kr. pr tons CO2, svarende til den forventede kvotepris i 2030. Den generelle afgift betyder en lav samfundsøkonomisk omkostning på 250 kr. pr tons CO2-reduktion. Modellen vil belaste den CO2-intensive produktion hårdt, idet halvdelen af de forventede reduktioner skyldes strukturændringer, hvilket primært vil sige udflytning af produktion, mens den anden halvdel vil kunne henføres til en teknisk omlægning af produktionen i retning af mindre udledning af CO2. Modellen vil således medføre høj risiko for lækage.
På grund af det reducerede fradrag for kvoteprisen vil virksomheder omfattet af kvotesystemet blive belastet med en samlet afgift/kvotepris på 1.125 kr.
Provenuet fra afgiften på forventet 800 mio. kr. tilbageføres i form af skattelettelser – ekspertgruppen peger på en nedsættelse af selskabsskatten med 0,6 pct. point.
Model 2
I denne model reduceres lækagerisikoen ved hjælp af en reduceret afgiftssats på 100 kr. pr tons CO2 for mineralogiske processer (cementproduktion), mens øvrige virksomheder belastes med fuld afgift på 750/1.125 kr.
For at opnå samme CO2-reduktionsmål som model 1 anvendes i denne model provenuet fra afgiften til et tilskud til fangst og lagring af CO2 (CCS).
I denne model anslås prisen pr. tons CO2-reduktion at udgøre 500 kr. Modstykket hertil er mindre udflytning af produktion/mindre lækage.
Model 3
I model 3 sænkes afgiftssatsen generelt til 600 kr. pr. tons CO2 og til i alt 975 kr. for kvoteomfattede virksomheder. Mineralogiske processer belastes også i denne model med 100 kr. pr tons CO2.
For at nå det ønskede reduktionsmål ydes der i denne model et tilskud finansieret gennem skatteforhøjelser eller offentlige besparelser på 500 mio. kr. til finansiering af tilskud til CCS. En skatteforhøjelse på 500 mio. kr. svarer eksempelvis til en forhøjelse af bundskatten med 0,05 pct. point.
De samfundsmæssige omkostninger ved denne model, der i yderligere udstrækning end model 2 sænker lækagerisikoen, udgør 525 kr. pr. reduceret tons CO2.
Afvejning
Ekspertgruppen afstår selv fra at pege på én model frem for de øvrige, idet dette afhænger af en politisk afvejning af de modsatrettede hensyn til omkostningseffektivitet overfor lækagerisiko.
Ekspertgruppen anfører dog i redegørelsen side 33:
”Modellens samlede konsekvenser for særligt CO2-intensive erhverv kan udfordre ønsket om at være et foregangsland, der kan inspirere resten af verden, hvis klimamålene primært opnås ved at flytte produktion væk fra Danmark. Det kan især være vanskeligt at forestille sig, at modellen vil inspirere lande med stor CO2-intensiv industri. Modsat vil en omstilling, der er unødigt samfundsøkonomisk dyr, heller ikke være foreneligt med ønsket om at være et foregangsland.”
Bemærkningen er knyttet til model 1, men forekommer også at kunne læses som en generel kommentar til den politisk begrundede ambition om, at Danmark skal gå forrest.
———————————————————————————————————————————————
Som nævnt udestår der både at blive truffet de afgørende beslutninger om struktur, valg af model etc., ligesom udformningen af et konkret afgiftskoncept. Samtidig vil de beslutninger, der træffes, få afgørende betydning for en række danske virksomheder. Det er vigtigt, at også skatte- og afgiftstekniske aspekter bliver tilgodeset, således at disse ikke drukner i klimahensyn, fordelingsmæssige hensyn og finanspolitiske hensyn.
Bachmann/Partners Advokatpartnerselskab rådgiver om skatte- og afgiftspolitiske forhold. For yderligere information kontakt gerne Christian Bachmann på telefon 30304521/chb@bachmann-partners.dk eller Peter Loft på telefon 40302315/psl@bachmann-partners.dk